行政処分に対する取消訴訟の原告適格が認められる範囲について

この記事で扱っている問題

行政の許認可などの処分に不服があり、その処分の取り消しを求める裁判上の手段として、行政事件訴訟法が定める抗告訴訟としての取消訴訟があります。
しかし、特定の処分について、誰でも取消訴訟を適法に提起できるわけではありません。
その取消対象となる処分との関係において、一定の資格があることが必要とされています。
その資格のことを「原告適格」といいます。
原告適格がないと判断されると、訴訟を提起しても、訴えは却下されることとなります。

ここでは、取消訴訟における原告適格(以下、とくに断りのない限り、取消訴訟における原告適格を単に「原告適格」といいます。)について、行政事件訴訟法の条文およびこれに関する最高裁大法廷の判決をみてみます。

取消訴訟の原告適格について

行政事件の訴訟に関しては、行政事件訴訟法が制定されており、その9条では、

(原告適格)
第九条 処分の取消しの訴え及び裁決の取消しの訴え(以下「取消訴訟」という。)は、当該処分又は裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者(処分又は裁決の効果が期間の経過その他の理由によりなくなつた後においてもなお処分又は裁決の取消しによつて回復すべき法律上の利益を有する者を含む。)に限り、提起することができる。
2 裁判所は、処分又は裁決の相手方以外の者について前項に規定する法律上の利益の有無を判断するに当たつては、当該処分又は裁決の根拠となる法令の規定の文言のみによることなく、当該法令の趣旨及び目的並びに当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮するものとする。この場合において、当該法令の趣旨及び目的を考慮するに当たつては、当該法令と目的を共通にする関係法令があるときはその趣旨及び目的をも参酌するものとし、当該利益の内容及び性質を考慮するに当たつては、当該処分又は裁決がその根拠となる法令に違反してされた場合に害されることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度をも勘案するものとする。

行政事件訴訟法9条

と規定されています。
そこで、9条1項から、原告適格が認められるためには、原則として、「当該処分又は裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者」であることが必要であることがわかります。

ところで、同条は当初1項のみであり、2項は規定されていませんでした。
しかし、1項のみからでも、許認可などの処分の直接の相手方として、当該処分により不利益を受ける者であれば原告適格が認められると解することには問題ありません。
ところが、それ以外のどの範囲の者まで「法律上の利益を有する者」となり得るのかについては1項のみからでは必ずしも明確とはならず、その判断について様々な訴訟で争われてきました。
そのような状況下、平成16年の行政事件訴訟法改正により、同条の2項が新設され、取消訴訟の原告適格の実質的な拡大が図られるとともに、原告適格判断時の考慮事項が条文上明らかになりました。

この行政訴訟法の改定により9条2項が新設された後に、原告適格の実質的拡大をおこなう判例変更がなされたのが下記の最判平成17年12月7日です。

「法律上の利益」に関する判例変更がなされた事件

事件の概要

この事件は、

建設大臣(当時)の東京都に対する
①既存私鉄路線の都内一部箇所の連続立体交差化を内容とする都市計画事業の認可(以下「本件鉄道事業認可」といい、これによる事業を「本件鉄道事業」といいます。)
および
②付属街路の設置を内容とする都市計画事業の認可(以下「本件各付属街路事業認可」といい、これによる事業を「本件各付属街路事業」といいます。)

に対し、沿線住民ら(複数)が①本件鉄道事業認可および②本件各付属街路事業認可のいずれも違法だと主張し、それらの取消しを求めた事件です。

この事件では、原告の全員が本件鉄道事業の事業地内の不動産の権利を有しておらず、一部が本件各付属街路事業の事業地内の一部の不動産に対し権利を有してはいたものの(以下これらの原告らを「一部権利者の原告」といいます。)、大部分は事業地内の不動産に対する権利を有していない近隣住民(以下それらの居住者を「権利者以外の原告」といいます。)でした。
そこで、原告らの原告適格の有無が行政事件訴訟法9条1項との関係で問題となりました。

この裁判の前、最高裁は、都市計画事業である環状六号線道路拡幅事業の認可処分等の取消訴訟(最判平成11年11月25日)において、
「事業地内の不動産につき権利を有する者は、認可等の取消しを求める原告適格を有するものと解される」
として上で、
「本件各処分に係る事業地の周辺地域に居住し又は通勤、通学しているが事業地内の不動産につき権利を有しない上告人らは、本件各処分の取消しを求める原告適格を有しないというべき」
として、都市計画事業の許認可の取消訴訟においては、事業地内の不動産について権利を有するもののみに原告適格が認められると判断していました。

この判例からすると、最判平成17年12月7日の事件においても、本件各付属街路事業の事業地内の一部の不動産に対し権利を有している原告のみ、その権利を有する事業地に関する付属街路事業の許可に限定して取消請求の原告適格が認められるのが原則と考えられます。

1審および控訴審の原告適格に関する判断

この事件の1審(東京地判平成13年10月3日)は、本件鉄道事業と本件各付属街路事業を実質的に一体のものとしてとらえ、一部権利者の原告については、本件鉄道事業認可を含む全ての許可の取消しを求めるについて原告適格を有するとし、各事業の認可について、いずれも取り消すという判断を下しています。

しかし、権利者以外の原告に関しては原告適格を有しないと判断し、訴えをいずれも却下しました。

これに対し、控訴審は、一部権利者について、権利を有する不動産に関する本件各付属街路事業認可の取消しを求めるについては原告適格を有するものの、その他の事業許可に関しては原告適格を有するものではないとし、更に本件鉄道事業許可の取消しに関しては原告全員に原告適格は認められないとして訴えを却下しました。

この1審と控訴審の判断をみますと、控訴審は最判平成11年11月25日に沿った判断であり、1審は最判平成11年11月25日の判断から原告適格の範囲を実質的に拡張したものであったと評価しえます。

最高裁判所の判断

この控訴審判決に対し、原告らが控訴しました。

その上告審では、論点回付がなされ、原告適格については、大法廷で次のように判断をしています。

原審の上記判断のうち・・・目録4記載の各上告人(注:本件鉄道事業の関係地外居住者の原告)らにつき本件鉄道事業認可の取消しを求める原告適格を否定した部分及び・・・についてはいずれも結論において是認することができるが、同目録1ないし3記載の各上告人(注:本件鉄道事業の関係地外居住者以外の原告全員)らにつき本件鉄道事業認可の取消しを求める原告適格を否定した部分については是認することができない。その理由は、次のとおり・・・ 
行政事件訴訟法9条は、取消訴訟の原告適格について規定するが、同条1項にいう当該処分の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」とは、当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され、又は必然的に侵害されるおそれのある者をいうのであり、当該処分を定めた行政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には、このような利益もここにいう法律上保護された利益に当たり、当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は、当該処分の取消訴訟における原告適格を有するものというべきである。
・・・処分の相手方以外の者について上記の法律上保護された利益の有無を判断するに当たっては、当該処分の根拠となる法令の規定の文言のみによることなく、当該法令の趣旨及び目的並びに当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮し、この場合において、当該法令の趣旨及び目的を考慮するに当たっては、当該法令と目的を共通にする関係法令があるときはその趣旨及び目的をも参酌し、当該利益の内容及び性質を考慮するに当たっては、当該処分がその根拠となる法令に違反してされた場合に害されることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度をも勘案すべきものである(同条(注:行政事件訴訟法9条)2項参照)・・・
・・・以上のような都市計画事業の認可に関する都市計画法の規定の趣旨及び目的、これらの規定が都市計画事業の認可の制度を通して保護しようとしている利益の内容及び性質等を考慮すれば、同法は、これらの規定を通じて、都市の健全な発展と秩序ある整備を図るなどの公益的見地から都市計画施設の整備に関する事業を規制するとともに、騒音、振動等によって健康又は生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれのある個々の住民に対して、そのような被害を受けないという利益を個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むと解するのが相当である。したがって、都市計画事業の事業地の周辺に居住する住民のうち当該事業が実施されることにより騒音、振動等による健康又は生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれのある者は、当該事業の認可の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者として、その取消訴訟における原告適格を有するものといわなければならない。
最高裁・・・(平成)11年11月25日第一小法廷判決・・・・は、以上と抵触する限度において、これを変更すべきである。
・・・以上の見解に立って、本件鉄道事業認可の取消しを求める原告適格についてみると、前記事実関係等によれば、別紙上告人目録1ないし3記載の上告人らは、いずれも本件鉄道事業に係る関係地域内である上記各目録記載の各住所地に居住しているというのである。そして、これらの住所地と本件鉄道事業の事業地との距離関係などに加えて、本件条例2条5号の規定する関係地域が、対象事業を実施しようとする地域及びその周辺地域で当該対象事業の実施が環境に著しい影響を及ぼすおそれがある地域として被上告参加人が定めるものであることを考慮すれば、上記の上告人らについては、本件鉄道事業が実施されることにより騒音、振動等による健康又は生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれのある者に当たると認められるから、本件鉄道事業認可の取消しを求める原告適格を有するものと解するのが相当である。
・・・これに対し、別紙上告人目録4記載の上告人らは、本件鉄道事業に係る関係地域外に居住するものであり、前記事実関係等によっても、本件鉄道事業が実施されることにより騒音、振動等による健康又は生活環境に係る著しい被害を直接的に受けるおそれがあるとはいえず、他に、上記の上告人らが原告適格を有すると解すべき根拠は記録上も見当たらないから、本件鉄道事業認可の取消しを求める原告適格を有すると解することはできない。
・・・前記事実関係等によれば、本件各付属街路事業に係る付属街路は、本件鉄道事業による沿線の日照への影響を軽減することのほか、沿線地域内の交通の処理や災害時の緊急車両の通行に供すること、地域の街づくりのために役立てること等をも目的として設置されるものであるというのであり、本件各付属街路事業は、本件鉄道事業と密接な関連を有するものの、これとは別個のそれぞれ独立した都市計画事業であることは明らかであるから、上告人らの本件各付属街路事業認可の取消しを求める上記の原告適格についても、個々の事業の認可ごとにその有無を検討すべきである。・・・

最判平成17年12月7日

このように、最高裁は、平成16年の行政事件訴訟法改正により9条2項が追加されたこともあり、最判平成11年11月25日を判例変更し、事業地内のみでなく、その周辺一定範囲の住民にまで原告適格を拡張しています。

そして、その判断に際し、当該判決の前年に新設されていた行政事件訴訟法9条2項に触れています。

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